O que o orçamento público diz sobre o governo Bolsonaro até agora?

Portanto, uma análise dos últimos dois anos de gestão de Bolsonaro, tanto em relação aos atos do Executivo quanto à atuação do Congresso Nacional, deve contemplar uma avaliação dos números orçamentários e o que esses significam em termos de justiça fiscal.

Veremos que boa parte do discurso é sim concretizada em números. Nos dois primeiros anos de governo, o Ministério da Defesa viu seu orçamento inflado enquanto os recursos para o Meio Ambiente se esvaíram. Por sua vez, o orçamento para a garantia de direitos humanos, comandado agora pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, sofreu cortes que inviabilizaram políticas públicas para igualdade de gênero e raça estruturadas nas gestões anteriores.

É impossível, porém, refletir sobre o orçamento dos últimos anos sem abordar a Covid-19. As políticas implementadas para enfrentar a pandemia mundial alteraram drasticamente o orçamento em 2020 e dificultam qualquer comparação com anos anteriores, pois mobilizaram cerca de 15% do orçamento público federal do ano. Neste sentido, a análise orçamentária se dividirá por ano, 2019 e 2020, o último com foco nas ações voltadas para o combate ao novo-coronavírus. Antes de adentrarmos na alocação dos recursos do governo federal, é necessário entender que o cenário de cortes nos gastos públicos não é novidade da gestão Bolsonaro, e sim um projeto das elites políticas brasileiras de criação de regras fiscais que comprimem as despesas e demandam que a responsabilidade fiscal seja prioridade, em detrimento da responsabilidade socioambiental. O ápice das regras foi a instituição da Emenda Constitucional 95, conhecida como Teto de Gastos. Em luz da pandemia do novo-coronavírus, estas regras foram questionadas por relatores da ONU, que recomendaram que o Brasil acabe imediatamente com as suas políticas de austeridade^[1].

Contexto orçamentário: as regras fiscais e o achatamento dos gastos públicos

Não é de hoje que a prioridade do governo em matéria de orçamento é a austeridade. Atualmente, três regras fiscais limitam e condicionam os gastos públicos do governo federal, e é importante analisar suas idiossincrasias e como funcionam conjuntamente para entender como é possível cortes em políticas sociais em detrimento dos direitos garantidos pela Constituição de 1988. As três regras são a Regra de Ouro, criada na Constituição de 1988 e reforçada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Meta de Resultado Primário, fruto da LRF de 2000, e o Teto de Gastos, estabelecida por meio da Emenda Constitucional 95 de 2016. De 2014 até 2019, o constante esforço fiscal da União resultou em cortes de 28,9% nas despesas discricionárias dos programas sociais do País.

Começando pela mais antiga, a Regra de Ouro proíbe que governos se endividem para financiar despesas correntes, como salários de servidores públicos, benefícios previdenciários e assistenciais e outros que garantem o funcionamento e manutenção da administração pública. Gastos desta natureza não geram recursos ou benefícios adicionais para o Estado, como é o caso dos investimentos. De sua infração não ocorrem penalidades, pois é possível não cumpri-la com a permissão do Congresso. Tal permissão foi concedida em 2019 e em 2020, primeiros anos nos quais tal medida foi necessária. Seu efeito no médio e longo prazos é uma condenação das despesas correntes, que passam a ser vistas não como necessárias para garantir a atuação do Estado, e sim como gastos (in)consequentes de uma máquina pública inchada. Entre estas despesas, estão o salário dos profissionais de enfermagem, a conta de luz das escolas públicas e o pagamento da previdência, todas políticas fundamentais para a garantia de direitos.

A regra que leva aos famosos contingenciamentos de recursos é a Meta de Resultado Primário. Ela é definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e fixa anualmente limites para o resultado primário, ou seja, para a relação entre as receitas e as despesas governamentais, que está deficitária desde 2014. Quando os valores arrecadados ao longo do ano não estão aquém do estipulado,  é necessário congelar despesas, para não se afastar da meta. Esta é uma regra pró-cíclica por natureza, pois condiciona o governo a gastar menos em períodos de crises econômicas, limitando as possibilidades de enfrentá-las.

Por fim, a mais famosa, o Teto de Gastos, congela o gasto público à reposição da inflação por duas décadas, tendo como base o orçamento de 2016. As despesas não podem acompanhar o crescimento da população ou do PIB. Só é possível ultrapassar o Teto por meio de créditos extraordinários, que só podem ser utilizados em momento de uma crise urgente e inesperada, ou em algumas despesas específicas – importante mencionar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), que financia a educação básica, e o pagamento de juros da dívida pública. Além disso, o Teto anulou os pisos da saúde e da educação, estabelecendo que os mínimos de gastos não estão mais vinculados à arrecadação e sim ao gasto do ano anterior, acrescido da inflação.

No conjunto, essas regras têm como consequência a priorização do seu cumprimento em detrimento de outras prioridades, como assegurar serviços públicos de qualidade e disponíveis a toda população. E isso se reflete nas despesas, principalmente nas discricionárias, que não são obrigatórias. De fato, a contração real dessas despesas foi de 6,3% ao ano entre 2016 e 2019. Ou seja, quando a economia brasileira desacelerou e a arrecadação também caiu, o governo precisou realizar cortes nas despesas discricionárias e evitar a ampliação das despesas obrigatórias devido ao controle fiscal. O Relatório do Tesouro Nacional demonstrou queda de despesas discricionárias em áreas importantes neste período, como Educação (-11,9%), Ciência e Tecnologia (-14,9%) e Assistência Social (-9,2%)^[2].

O Ano de 2019: o Brasil com Baixa Imunidade para Enfrentar a Pandemia

Essa breve retomada do contexto histórico fiscal é importante para entendermos o primeiro ano da gestão do governo de Jair Bolsonaro na presidência da República e fazermos uma reflexão sobre os números do orçamento sob a ótica da garantia de direitos humanos. Entre 2018 e 2019, a queda real nos gastos sociais de despesas discricionárias chegou a 8,6%. Uma análise dos dados de 2019 realizada pelo Inesc concluiu que o Brasil entrou em 2020 com baixa imunidade para enfrentar a pandemia do novo coronavírus. A publicação do Inesc avaliou a execução do orçamento da União em 2019 de um conjunto de oito políticas públicas: saúde, educação, direito à cidade, socioambiental, criança e adolescente, igualdade racial, mulheres e povos indígenas^[3]. Apresentamos alguns dos principais números a seguir.

Na área de Saúde, o orçamento de 2019 do Sistema Único de Saúde (SUS), que sofre de uma histórica insuficiência de recursos, não aumentou em relação a 2018, permanecendo um valor semelhante aos patamares de 2014. Por outro lado, a população brasileira aumentou em 7 milhões de habitantes nesse período, revelando uma grave redução das despesas per capita. De acordo com o Conselho Nacional da Saúde, a perda apurada em apenas três anos de vigência do Teto de Gastos foi de R$ 17,6 bilhões. Somente em 2017 o valor empenhado para cumprir o mínimo da saúde ficou acima de 15% da Receita Corrente Líquida (RCL) – a regra anterior ao Teto –, nos anos seguintes isso não ocorreu. Em 2018, a despesa empenhada foi 14,5% da RCL; em 2019, foi de 13,5%^[4].

Na Educação, os investimentos públicos caíram em termos reais de R$ 109 bilhões em 2018 para R$ 106 bilhões em 2019 – queda que poderia ter sido evitada caso o valor total autorizado, de R$ 123 bilhões, tivesse sido executado integralmente. O fomento à pesquisa, por exemplo, registrou perda de metade dos recursos da Coordenação de Pessoal de Nível Superior (Capes) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). O orçamento da Capes caiu de R$ 9 bilhões em 2015 para R$ 4,5 bilhões em 2019.

A área de Igualdade Racial e de Mulheres, por sua vez, foi uma das mais prejudicadas pelo governo do Presidente Bolsonaro em 2019. A variação do orçamento para igualdade racial ficou negativa em 45,77% em comparação com o ano anterior. Se considerado o período de 2014 a 2019, a queda real dos recursos nessa área é de 81%. O mesmo aconteceu com as políticas para as mulheres, cujo orçamento caiu 75% para o mesmo período.

No que se refere à área Socioambiental, a partir de 2017, a execução do orçamento do Ministério do Meio Ambiente (MMA) cai bruscamente até chegar em 2019 com a menor execução orçamentária na série analisada desde 2012. Foram R$ 2,68 bilhões executados – uma queda de 8,6% em relação a 2018 e de 20% em relação a 2012. Em relação à Saúde Indígena, por exemplo, em 2019 a execução do orçamento da ação relacionada a esta área foi de R$ 1,48 bilhões contra R$ 1,76 bilhões em 2018, cerca de R$ 280 milhões a menos, o que comprometeu o atendimento deste grupo populacional, que apresenta os piores indicadores em comparação com o resto da população nos casos de suicídio, desnutrição, mortalidade infantil e tuberculose.

Por fim, um destaque importante da área de Criança e Adolescente, em que mais de 1,8 milhão de crianças e adolescentes estavam em situação de trabalho infantil em 2016, de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD). Mesmo diante da meta de erradicar esse mal até 2025, os gastos para a Fiscalização para Erradicação do Trabalho Infantil em 2018 e 2019 não tiveram sequer previsão orçamentária. Em 2019, também praticamente desapareceu a previsão orçamentária para o combate específico à violência sexual desse grupo da população.  O enfrentamento a esse crime foi integrado a um programa mais generalista, que inclui vários tipos de violências contra crianças e adolescentes, reduzindo a transparência das ações específicas. Mesmo assim, em 2019 não se executou recurso algum.

O orçamento de 2020 para o combate à pandemia reflete o desgoverno da gestão Bolsonaro

O orçamento de 2020 foi em parte dedicado ao enfrentamento à pandemia. Até o dia 25 de novembro de 2020, foram mobilizados R$ 605,3 bilhões para o combate à Covid-19, e gastos R$ 487,8 bilhões, 80,6% do total autorizado pelo governo por intermédio de medidas provisórias. Os R$ 605,3 bilhões representam 15% do total despendido pelo governo em 2020^[5].

É importante destacar primeiramente a morosidade na execução dos gastos, principalmente no Ministério da Saúde, órgão com uma responsabilidade central no enfrentamento à crise sanitária provocada pelo novo coronavírus. Esse atraso nos gastos foi primeiramente notado em julho de 2020, quando uma auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) apontou que o Ministério da Saúde havia gasto apenas 29% da verba emergencial prevista para combater o novo coronavírus desde março. Em um Ministério com constante troca de comando e com políticas inconsistentes de enfrentamento à crise, esse resultado era esperado, mas não menos preocupante. Este entrave, porém, não se limitou ao Ministério da Saúde: após quatro meses de declaração de emergência nacional, um levantamento do Inesc, publicado em julho, apontou que apenas 40,1% do valor planejado no orçamento do governo federal para combater a pandemia da Covid-19 havia sido de fato executado: dos R$ 274 bilhões autorizados, somente R$ 110 bilhões tinham sido pagos^[6].

Outro ponto que causou alarme foi a baixa execução do orçamento voltado para os povos indígenas. Mesmo com o alastramento da pandemia,  os gastos com Saúde Indígena diminuíram 9% no primeiro semestre de 2020. Segundo levantamento do Inesc, o valor caiu de R$ 752,9 milhões nos primeiros seis meses de 2019 para R$ 708,8 milhões em igual período deste ano^[7]. Os números foram levados ao Supremo Tribunal Federal (STF) no âmbito da Arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) 709, ação que atualmente está garantindo a cumprimento do plano de enfrentamento e monitoramento da Covid-19 para povos indígenas.

Chegando ao final do ano de 2020 e após oito meses de enfrentamento à pandemia, podemos afirmar que essa situação melhorou – como mencionado anteriormente, chegamos a 80% de execução orçamentária. Porém algumas ações fundamentais ainda estão com atraso na sua execução: assim, por exemplo, o governo deixou de gastar recursos reservados para contratar médicos, reestruturar hospitais, comprar testes de Covid-19 para presídios e fomentar agricultura familiar para doação de alimentos^[8]. Esse atraso nos pagamentos, que se estendeu por todo ano e se mantém até hoje, é um reflexo de uma má gestão dos gastos públicos e é sentida pela população, que em parte está sem acesso às políticas de enfrentamento à Covid-19.

O orçamento da Covid-19

Para além do atraso da execução orçamentária, é possível elaborar um quadro geral das políticas de enfrentamento à Covid-19 para o exercício de 2020. Cerca de 97% dos aportes financeiros do governo federal para a área estão concentradas em nove ações, detalhadas na Tabela 1. Todavia, a tabela não abrange o total de políticas implementadas pelo nível central: aparecem apenas ações contabilizadas dentro do orçamento da União (isto é, do orçamento fiscal e do orçamento da seguridade social), ficando de fora as medidas de adiamento ou redução do pagamento de impostos e o orçamento das estatais.

O Auxílio Emergencial – ainda que só existente devido à pressão da sociedade civil e da oposição no Congresso Nacional – consumiu mais de metade do total de recursos destinados ao enfrentamento à pandemia, e possui uma das maiores execuções orçamentárias, de 85%. À principal ação da saúde, por sua vez, foram destinados apenas 8,2% do total de recursos. É importante notar que os estados e municípios possuem papel central no enfrentamento à crise sanitária e as transferências para estes entes da Federação vão além do que aparece na ação “Auxílio Financeiro aos Estados”, aparecendo em várias ações. Em relação à ação “Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública”, os valores transferidos empenhados foram 21,3% para os estados; 57,1% para os municípios; 17,2% de aplicação direta do Ministério da Saúde; e 4,2% de transferência ao Exterior^[9].

Não podemos deixar de notar, porém, que algumas medidas ainda sofrem com uma execução muito baixa, como os financiamentos para o pagamento da folha salarial e o pagamento do benefício emergencial de manutenção do emprego e da renda, que compensa o trabalhador pela redução de jornada de trabalho ou suspensão do contrato. Em decorrência  desses atrasos, muitas empresas não conseguiram manter os salário de seus funcionários, tendo que promover demissões que realizadas passado o prazo de inscrição para acessar o Auxílio Emergencial impossibilitaram milhares de trabalhadores a terem o usufruto do benefício para manter sua renda. Uma avaliação preliminar do governo identificou que cerca de 256 mil trabalhadores perderam o emprego entre 20 de março e 30 de setembro e não tiveram direito ao seguro-desemprego nem conseguiram acesso ao Auxílio Emergencial pago a informais e pessoas sem trabalhar^[10]. É neste cenário que o Brasil bateu recorde e atingiu 13,1 milhões de desempregados em setembro deste ano^[11].

Perspectivas para 2021: o fim da pandemia chegou?

Em agosto de 2020, o Executivo enviou para o Congresso Nacional o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) para o exercício de 2021, com todos os gastos previstos para o  próximo ano. Em abril, já havia sido enviado o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), que estabelece as metas fiscais do governo. Ambos os projetos de lei determinam que o Teto de Gastos será a “âncora fiscal” de 2021, pois o governo, a princípio, não pretende gastar, no ano que vem, além do delimitado pelo Teto. Esta é uma atitude diferente da que foi tomada em 2020, quando foram realizados gastos extraordinários, além da EC/95, para enfrentar a pandemia. “Não trabalhamos com extensão de calamidade para 2021”, disse Waldery Rodrigues, Secretário Especial de Fazenda do Ministério da Economia, ao justificar que os gastos extraordinários em função da pandemia ficaram restritos a 2020.

Note-se, contudo, que análise do Inesc, publicada em setembro, identificou que a PLOA para 2021 continua com a agenda de cortes. A Saúde foi uma das áreas que mais sofreu com redução orçamentária do PLOA 2021. O referido projeto de lei, que reserva R$ 136,7 bilhões para o Ministério da Saúde, simplesmente ignora a continuidade da pandemia da Covid-19 e seus efeitos no próximo ano. O recurso previsto tem quase R$ 40 bilhões a menos que a dotação atual e é apenas 4% maior que o apresentado no PLOA 2020. O governo federal desconsidera também o aumento do desemprego resultante da crise econômica, que certamente fará com que várias famílias fiquem sem plano de saúde e passem a depender do SUS, e os recursos necessários para a vacinação da população, a qual deve ocorrer ano que vem.

Por sua vez, o Ministério do Meio Ambiente (MMA), incluindo o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e o Instituto de Pesquisa Jardim Botânico do Rio de Janeiro (IJBRJ), perdeu 35% do orçamento se comparado ao PLOA 2020 e 40% se comparado aos recursos autorizados para este ano^[12].

Os últimos encaminhamentos acerca do orçamento para 2021 não são esperançosos. A Comissão Mista do Orçamento (CMO), necessária para começar os trabalhos de audiências e emendas aos PLDO e PLOA, ainda não foi estabelecida, o que significa meses de trabalhos não-realizados^[13]. O que está se desenhando politicamente é que as leis orçamentárias se encaminharão direto ao plenário da Câmara, o que diminui o espaço de participação e de discussão da oposição e da sociedade e ajuda o Executivo a aprovar o orçamento sem maiores interferências do Legislativo. Provavelmente entraremos em 2021 sem previsão orçamentária para o ano.

As consequências da pandemia sequer são completamente conhecidas, que dirá superadas. Indiferente a esse cenário, o governo pretende voltar à austeridade e aos cortes aos gastos públicos em 2021, seguindo a cartilha da austeridade fiscal e mantendo intactos os interesses das elites em detrimento da maioria da população brasileira, principalmente daqueles em situação mais vulnerável.