O mercado da segurança privada no Brasil e Rio de Janeiro: Mais perguntas que respostas

No início de 2019 o documentário "Pastor Cláudio" chegou aos cinemas. No filme, o hoje bispo evangélico, Cláudio Guerra — ex-delegado responsável por assassinar e incinerar opositores da Ditadura Civil Militar no Brasil (1964-1985) - revela seus crimes e explica como trabalhou na segurança pública e privada após a abertura democrática. "Estou te mostrando, depois da abertura, como continuou. Não havia mais alvo. Era manter, igual. Eu creio que está sendo mantido até hoje, o mesmo sistema. É manter o poder. A ordem era ajudar os governos locais - sem inimigo localizado. O inimigo era a segurança pública - ter a segurança. E a gente mantinha essa segurança".

"Acabou não. O que mudou com a abertura? O que mudou é que não tinha o aparato do estado atrás da gente. Mas continuou. O  [Freddie] Perdigão e vários outros comandantes, o que faziam para o estado, começaram a fazer particular. Não só para a contravenção. Mas para as empresas. Se você pesquisar, você vai ver (...) A primeira empresa de segurança do Rio, desse sistema que eu estou te falando, são de ex-generais".

Beneficiado por uma controversa Lei de Anistia, Cláudio explica a história do nascimento da segurança privada no Brasil. O estudo A segurança privada no Rio de Janeiro eno Brasil: tamanho eevolução, publicada recentemente peloLaboratório de Análise da Violência da UERJ e financiada pela Fundação Heinrich Boll,mostra que a atividade de segurança privada no Brasil foi oficialmente instituída durante a ditadura através do decreto-lei federal N°. 1.034 de 1969, que obrigava toda instituição financeira privada a contratar empresas de segurança para a proteção de seus estabelecimentos. A Polícia Militar ficava então, com a responsabilidade pelo policiamento dos bancos públicos. A partir daquele momento os agentes de segurança privada passaram a ter uma atuação complementar à segurança do Estado. Como frisaram os pesquisadores, "assim, a segurança privada nasce oficialmente no Brasil de mãos dadas com o Estado, para assegurar a ordem nacional em auxílio à segurança pública que, naquele momento, voltava-se à defesa do Estado".

Esta barreira tênue entre público e privado ficou ainda mais embaçada levando-se em consideração a ineficácia - endossada ou não - da fiscalização do setor, que se tornou objeto de disputas entre os governos federal e estaduais. No Rio de Janeiro, por exemplo, uma lei estadual criou, em 1976, a Divisão de Segurança de Órgãos e Sistemas – DSOS, vinculada à Secretaria Estadual de Segurança Pública, e que estabeleceu uma série de normas para o funcionamento das empresas privadas.

O estudo pontua, então, que "na medida em que aumentavam as denúncias de irregularidades, principalmente relativas à existência de empresas clandestinas, tais disputas se acirravam". Isso levou o Ministério da Justiça a apelar para a normatização e a responsabilização pela fiscalização do setor, o que gerou resistências de setores dentro do próprio governo, articulados a militares reformados e políticos donos de empresas. No fim, o controle e a fiscalização das empresas foram considerados atribuição estadual até 1983, quando foi criada a Lei N° 7.102/83 e centralizando o controle e a fiscalização no âmbito federal. Atualmente a atividade de segurança privada é regulada no Brasil pela Lei Federal Nº 7.102 de 1983 e pela Portaria Nº 3.233, de 2012, do Departamento de Polícia Federal (DPF) - com o mesmo caráter de atividade complementar à segurança pública.

Para compreender o fenômeno da segurança paralela complementar ao dever do Estado, é imperativo entender quem é quem neste tabuleiro e quais as suas responsabilidades.  O estudo pontua que "o controle é exercido pela Polícia Federal (PF), por meio de uma detalhada estrutura de órgãos especializados em diversos assuntos, órgãos ligados à Coordenadoria Geral de Controle de Segurança Privada (CGCSP). Tais assuntos vão desde a qualificação e o treinamento do pessoal empregado até o controle do armamento mantido pelas empresas". É preciso, porém, pormenorizar qual é esta estrutura e quais são estes "diversos assuntos" que estão sob responsabilidade da PF. Isso nos ajuda a compreender exatamente onde estão as falhas na fiscalização deste setor, apontadas no estudo.

Para além da PF, outros órgãos estão envolvidos em alguma medida na fiscalização e controle de atividades que tangenciam a segurança privada. Dentre as atividades inerentes à segurança, muitas vezes estão empresas registradas oficialmente como fornecedoras de segurança privada, nos cartórios e juntas comerciais, bem como na Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), mas que não constam nos cadastros da Polícia Federal, o que significa que para se ter um retrato o mais fiel possível da segurança privada no país é preciso trabalhar com fontes variadas, apostar no cruzamento de informações e fazer projeções.

Não à toa a pesquisa mostra que todos os mecanismos de controle têm sido considerados precários frente a um setor que se expande muito rapidamente, ressaltando especialmente a falta de tecnologia de informação, de dados adequadamente sistematizados e falta de recursos humanos e materiais para a fiscalização e o controle da atividade em todo o país, o que têm levado "a transferência parcial da responsabilidade pela fiscalização aos estados, mediante convênios ou acordos informais com as polícias estaduais para que estas últimas desempenhem, de fato, a tarefa". É importante, então, pontuar quem são as partes envolvidas nestes convênios, estabelecendo quem são as pessoas jurídicas envolvidas e então, estabelecer se há - ou não - algum conflito de interesse, seja de ordem econômica, jurídica ou política que invalide a ação. O mesmo deve ser feito acerca dos acordos informais, guardadas as devidas proporções de se poder identificar os envolvidos.

Os pesquisadores usaram fontes de dados para além da PF e MTE, como pesquisas antigas de outros estudos, dados do Anuário de Segurança Pública e IBGE,  numa tentativa de se ter um panorama que permitisse espelhar ao máximo a realidade do setor. Houve um empenho para o acesso às bases e a disponibilidade temporal desses dados, que permitiram conhecer o número de agentes registrados (vigilantes, vigias e guardas de segurança), o número de empresas registradas e o número de empresas de vigilância.

Numa repetição de métodos já utilizados em outras pesquisas, o estudo focou na triangulação de fontes, fundamentalmente os registros do Ministério do Trabalho (Relação Anual de Informações Sociais - RAIS e Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED), bem como os dados da PNAD Contínua, "que poderão ser atualizados em pesquisas futuras" e concentrou suas análises nas ocupações e grupos de ocupações registrados. Aqui nos deparamos com um gargalo: a ação de empresas irregulares e ilegais. O cruzamento de informações da Receita Federal com os dados da PF podem nos revelar o tamanho da clandestinidade no setor e nos permitir acesso ao nome do dono da empresa, seu capital social, o quadro societário e endereços. Com nome em mãos é possível saber se esta pessoa é ou não funcionária pública, especialmente agente de segurança, uma vez que o Código Penal Militar[1] proíbe o oficial da ativa de "comerciar ou tomar parte na administração ou gerência de sociedade comercial ou dela ser sócio ou participar". A dedicação exclusiva à atividade policial e militar pode evitar o conflito de interesse de que uma área se torne mais vulnerável e por consequência, um potencial mercado para a segurança privada.

Nesta linha, o agente de segurança que é dono ou trabalha em uma empresa de segurança se vale de seu cargo para benefício da empresa? Em que medida? Como é feito o pagamento de um agente de segurança na ativa - que não pode ter carteira assinada? O levantamento destes dados podem permitir perguntas mais complexas.

Ainda no que tange a sobreposição de função do funcionário público no emprego de atividade privada, o cruzamento de informações sobre escalas de serviços e dispensas médicas do serviço público com as escalas da empresa podem revelar crimes contra a administração pública e comprometimento da política de segurança pública. Esse comprometimento pode se dar também em outra esfera: o policial que trabalha na segurança privada fica com carga de trabalho extenuante e acaba indo trabalhar cansado, estressado, sujeito a erros e a ser mais violento etc? Esta jornada dupla aumenta o número de licenças médicas por estresse na corporação pública?

Outro ponto importante a ser levantado são os laços de empresários do setor com pessoas que detêm cargos eletivos também precisam ser pontuados para que seja possível medir o impacto desta aliança em relação à licitações, contratos, legislações etc. E mais: quanto o setor fatura?

Vale pontuar ainda que sem o aval da PF as empresas de segurança não podem ter pessoal armado ou cobrar por "serviços de segurança". Estas lacunas de informação nos jogam em um outro limbo: Não é possível saber quantas armas e munições estão estocadas ou em uso nestas empresas e nem quantos homens as operam. Uma pergunta que precisa ser respondida é: o agente público usa a arma do Estado na segurança privada? Precisamos saber se estamos - como sociedade - financiando insumos de uma empresa privada, se ela é legal ou não e quais os impactos disso.

RIO DE JANEIRO

Especialmente na análise referente ao Rio de Janeiro, a pesquisa constatou diferença nos valores absolutos das estatísticas obtidas em comparação entre as fontes. Os dados PF sobre o número de vigilantes cadastrados em 2016 eram 80% que o registrado no RAIS. Já os dados da PNAD eram pouco mais que o dobro registrado pela PF e um pouco mais do que o dobro do valor registrado pela Polícia Federal e 14,5% maior do que os números registrados pela RAIS. Já no ano de 2017, foram registrados 91.289 vínculos ativos na RAIS, enquanto a PNAD Contínua levantou 113.292 pessoas em ocupações da segurança privada, uma cifra 24% maior do que a apontada pela RAIS. A pesquisa não pontuou o número da PF para tal ano.

Na prática, pontua o estudo, "os registros administrativos da Polícia Federal parecem ser computados a partir de uma definição muito mais restritiva do que as demais fontes de dados". Isto porque a estatística deixa de fora os negócios e empresas que não foram legalmente constituídos, ou seja, aqueles não registrados nas juntas comerciais; deixa de lado todo um contingente de empresas de segurança que, embora estejam constituídas legalmente como pessoas jurídicas, não estão formalizadas junto à Coordenadoria Geral de Controle de Segurança Privada da PF e; os registros administrativos da Polícia Federal parecem ser computados a partir de uma definição muito mais restrita do profissional que exerce atividades de policiamento privado. Isso quer dizer que além de não registrar os trabalhadores do setor informal e as empresas de segurança irregulares, o registro deixa de fora também os vigias e outros profissionais de vigilância e guarda com atuação não regulamentada. Não é possível mensurar a dimensão do mercado da segurança privada analisando apenas dados da PF, que são, via de regra, inferiores aos obtidos pelas pesquisas e registros de outras instituições. Isto, embora apenas a PF tenha a função de fiscalizar o setor e deveria se preocupar especificamente em como fazer isso de forma mais efetiva.

Para os pesquisadores, a hipótese mais clara para o número mais elevado registrado nas estimativas da PNAD Contínua é que ela está registrando também a parcela não formal da economia. Os dados da RAIS, por outro lado, tratam de um universo mais restrito de empregados e empresas e registra vínculos empregatícios e não pessoas ocupadas, como a PNAD Contínua. Isso quer dizer, por exemplo, que dois vínculos podem se referir a um mesmo indivíduo com mais de uma ocupação ou atividade. Mais uma vez se faz necessário pontuar qual é essa parcela não formal da economia e entender se estes dois vínculos se sobrepõem e alteram a percepção do mercado.

Relembrando o dito no início deste artigo sobre a história do Pastor Cláudio, o estado do Rio de Janeiro tem particularidades que impactam diretamente no setor da segurança privada, como a existência estruturada da milícia[2], revelada pelo Intercept Brasil em 2018, que mescla duas atividades centrais em análise neste campo: o comércio de serviços e a segurança. Estas máfias controlam os índices de criminalidade em ao menos 37 bairros e 165 favelas da Região Metropolitana[3]em uma área que equivale a 1/4 da cidade do Rio - como mostrou o G1, do Grupo Globo, em 2018. Eles manipulam o mercado e decidem onde a segurança privada é ou não necessária e em que medida. O fato de serem agentes de segurança também determina ação - ou não - do aparato policial legal na região. A identificação de quem são os donos destas empresas é fundamental para a discussão do tema. Este cruzar de linhas e manipulação e uso do poder público não é condizente com o estado democrático de direito.

Outro ponto muito necessário que precisava ser abordado é qual o impacto das Unidades de Polícia Pacificadora na expansão do tráfico para áreas outrora dominadas exclusivamente por milícias? Este “intercâmbio” de atividades deu origem a grupos mistos, chamados de “tralícia”, que mesclam funções até então muito bem delineadas dentro dos grupos. Hoje em dia é possível ver milícia traficando e traficantes cobrando por serviços.

Em entrevista a Revista Exame[4], em 2018, o autor do livro “Dos barões ao extermínio: a história da violência na Baixada Fluminense”, José Cláudio Souza Alves, disse que com as UPPs, a Baixada virou um grande cenário de negócios, pois as UPPs tiveram o “efeito de reorganizar o cenário do crime organizado no Rio de Janeiro”, fazendo com o que o número de homicídios alcançasse patamares até então, nunca vistos. "Na Baixada se mata o dobro, em termos proporcionais, que no Rio de Janeiro. A grande reconfiguração que as UPPs trouxeram foi causar essa disputa com as milícias, que ao controlar as áreas aumenta o número de negócios e os negócios crescem, se transformando num mercado absurdo e incontrolável. Em Seropédica, o número de homicídios aumentou 155% de 2014 para 2015, porque o Comando Vermelho comandava áreas aqui que a milícia viu potencial e isso vira disputa, vira negócio. Então a milícia veio executando traficantes. A milícia que controla Seropédica levou uns três anos para conseguir estabilizar o controle na região, tomavam as favelas do Comando Vermelho, que conseguia tomar de volta, daí era conflito, morte…”. Estas alianças e novas configurações do tráfico precisavam ter sido levadas em considerações no estudo feito, pois a reconfiguração do crime com a entrada de um ator com acesso irrestrito à armamentos, é também uma reconfiguração da distribuição de armas pelo Rio de Janeiro.

Mas as milícias nem sempre foram invasivas à democracia. De acordo com matéria do Globo, de 2006, os grupos foram legitimamente convidadas por políticos democraticamente eleitos a se sentarem a mesa de decisões[5], como aconteceu no Pan de 2007. À época, as milícias receberam apoio, mesmo que informal, de autoridades responsáveis pelo planejamento da segurança durante os jogos. Seria importante mensurar, portanto, se isso se repetiu com a Copa de 2014 e as Olimpíadas de 2016 para entendermos em que proporção isso se deu - ou não. Agoraque a milícia domina áreas inteiras, como a quase totalidade de Jacarepaguá[6] - próximo ao Parque Olímpico da Barra - , como mostrou matéria do G1, essa parceria existiu em alguma medida?

Em abril deste ano o recém eleito governador, Wilson Witzel, disse que a milícia 'não é a principal chaga do estado'[7]. Ou seja, nesta mesma esteira poderíamos responder então, o quanto o descontrole e desinteresse - intencional ou não - é importante para o crescimento da milícia, seja como atividade de exploração de área, ou como fornecedor do serviço de segurança privada - e outros serviços.

Brasil

Assim como o Rio de Janeiro, cada unidade da federação tem suas particularidades, o que pode influir na necessidade de se agregar mais ou menos informações para se obter o necessário para uma leitura mais fiel deste cenário. Na região Amazônica, por exemplo, seria interessante cruzar informações da Receita com o nome de proprietários de terras, por exemplo.

Segundo dados do Departamento de Polícia Federal levantados pelos pesquisadores, existiam em 2016 um total de 519.014 vigilantes formalmente cadastrados no Brasil. Nesse mesmo ano, com os registros da RAIS constavam 1.003.817 vínculos empregatícios ativos em ocupações características da segurança privada – um valor 93% maior do que o registrado pela Polícia Federal. Já as estimativas obtidas a partir da PNAD Contínua, apontam um total de 1.207.334 pessoas em ocupações da segurança privada – o que é 2,3 vezes o valor registrado pela Polícia Federal e cerca de 20% maior do que os números da RAIS. Em 2017, o RAIS registrou 959.840 ocupações da segurança privada, enquanto o total de pessoas na mesma posição estimado pela PNAD Contínua foi de 1.152.461 - 20% maior do que os números da RAIS.

Em 2017 - último dado analisado pela pesquisa - cinco estados concentravam juntos mais da metade do efetivo da segurança privada no país: São Paulo (25%), Rio de Janeiro (10%), Minas Gerais (9%), Bahia (6%) e Rio Grande do Sul (6%). O estudo destaca que "esse padrão é bastante similar ao detectado por Zanetic (2006), utilizando dados da Polícia Federal para o ano de 2004". Para se ter mais clareza sobre este padrão seria interessante comparar a taxa por 100.000 habitantes de ambas as épocas para se traçar também a correlação de aumento - ou não - em relação ao aumento da população.

No entanto, a pesquisa traça a evolução do setor no Rio de Janeiro dentro do período de cinco anos (2012-17), no qual foi registrado - ao menos legalmente - uma redução de 3,1% no contingente de trabalhadores em ocupações da segurança privada, de acordo com a PNAD Contínua. Em relação a RAIS, este número chega a 20,2%. Nacionalmente estes números são da ordem de 2,3% e 13,6% respectivamente.

Os estudiosos frisam ainda que tanto no estado do Rio de Janeiro quanto no Brasil, houve uma redução do número de estabelecimentos registrados pelo Cadastro Geral de Empregados e Desempregados, a partir de 2015. No Rio de Janeiro havia 4.831 empresas em 2014. Já em 2015, eram apenas 2.801, uma queda de 42%. Em 2016 há um aumento de 26,5% nesse número em relação ao ano anterior, mas depois há uma nova queda no número de estabelecimentos em 2017 (de 41%). Assim, o estado do Rio de Janeiro, que possuía 4.155 estabelecimentos no ramo da segurança privada em 2012 passou a registrar apenas 2.089 estabelecimentos em 2017, a metade do ano inicial.  No Brasil, a queda de 2014 para 2015 foi de 15%; em 2016 foi 8,5% e em 2017 de 24%. Em suma, os 43.068 estabelecimentos registrados em 2012 caem para 25.973 estabelecimentos em 2017.

Uma das conclusões a que chega a pesquisa é de que "o fim da recessão, mas sem crescimento real em 2017, não é suficiente para recuperar o emprego nem para parar a queda no número de pessoas empregadas no setor. Confirma-se assim que o setor da segurança pública manifesta um comportamento fortemente cíclico".

A discrepância persistente entre as fontes de dados - não apenas sobre segurança privada, mas inclusive sobre os números oficiais de agentes empregados na segurança pública, inviabiliza uma leitura e diagnóstico mais preciso sobre a questão, dificultando o desenho de soluções e políticas públicas mais efetivas para a área.Outro ponto importante que deixou de ser contemplado – mesmo que sob a perspectiva da falta de dados - é, com estas oscilações da economia, com o aumento e queda no número de contratados e fechamento de empresas, o que acontece com as armas?

O estudo afirma que a discrepância entre as séries poderia ser explicada por uma "subnotificação das agências públicas de segurança" ou por "uma diferença de definição de vínculos ativos informados pelas agências e condição de ocupação informada pelo entrevistado". Mas uma dúvida persistente - e que teria um impacto significativo numa análise sobre ação de milícias - é se "profissionais de licença, afastados ou reformados, ainda poderiam ser identificados ou identificarem a si mesmos como policiais". Isto porque, no caso do distanciamento das séries a partir de 2015, se na análise das estatísticas da segurança privada tal distanciamento poderia ser lido como informalização e precarização dos postos de trabalho naquele setor de atividade econômica, no campo da segurança pública, no qualos profissionais são servidores estatutários, contratados por concurso, tal interpretação não faria sentido. Pelo menos 13 estados têm problemas sérios de subnotificação em relação ao efetivo da segurança pública. Os números do RAIS são tão inferiores àquelas levantadas pela PNAD Contínua que os pesquisadores optaram por analisar os dados para todo Brasil utilizando apenas a PNAD - que não mostrou tendências relevantes de queda ou crescimento entre 2012 e 2017.

Por fim, apesar de o estudo pontuar que “essa ‘privatização da segurança’tem preocupado autoridades e especialistas pelos impactos que a transferência do controle social coercitivo do Estado para o setor privado podem causar", o que se vê não é exatamente isso, a começar pelo total descompasso entre os dados oficiais mais básicos, como o número de pessoas empregadas na segurança pública e a falta de fiscalização no setor da segurança privada. Autoridades seguem ignorando o apontado por duas CPIs das Armas realizadas no Rio de Janeiro que revelaram desvios de armamentos vindos de empresas privadas.

O estudo concluiu que a falta de dados está relacionada "à incapacidade de o Estado para resolver, somente com seu aparato burocrático, os desafios contemporâneos da segurança pública" e também "aos movimentos de mercados globalizados que têm modificado a relação entre os setores público e privado, sobretudo a partir do final dos anos 1970, quando funções originárias do Estado têm sido transferidas para a sociedade civil, especificamente para o setor privado". Porém, é imperativo pontuar que em muitos casos os estados não fazem uso do básico: internet. No Rio de Janeiro, além do já mencionado sobre o controle de armamentos, a Polícia Militar não tem acesso à informações da Polícia Civil e vice-versa. Sabida a rixa e disputa de poder e influência entre as forças, elas usam dois sistemas separados, sem que o governo do Estado centralize informações, o que é vital para o controle de armas, de atividades e para resultados. A situação é semelhante em outros estados.

No Rio de Janeiro já houve duas CPIs das Armas, uma em 2011 e outra em 2015. A conclusão: Controlar o desvio de armamento da Polícia Militar ainda é um desafio. O relatório da Comissão[8] aprovado em novembro de 2011 mostrou a principal fonte de desvio constatada foi nas empresas de segurança privada em atuação no estado: 17.662 armas foram roubadas, furtadas ou perdidas. Isso equivale a 30% de um paiol total de 58.476 armas. A discussão sobre armamentoé indissociável da discussão sobre o mercado de segurança privada - especialmente no Rio de Janeiro, que apesar de todas as recomendações das CPIs, segue fazendo o controle de retirada de armas para qualquer atividade em papel, manualmente, em um caderno.

O estudo mostrou ainda que nos últimos anos houve uma pequena redução da segurança privada e uma informalização/clandestinização da segurança no país. Analisando esta informação sob a perspectiva do Rio de Janeiro, este fenômeno se cruza com a expansão das áreas sob domínio da milícia, que poderia ter sido melhor demonstrada, inclusive com o uso de geolocalização e mapas.

Por fim, a pesquisa conclui que "todas estas fontes apontaram para uma privatização peculiar da segurança no Brasil e no Rio de janeiro, ocorrendo com a contrapartida da informalização e consequente precarização do setor", numa “mistura invisível” - já que é impossível acompanhar o avanço e retração do mercado - e do setor público - de forma ágil e transparente, principalmente sob a ótica, algumas vezes demasiadamente sistemática e rígida, da academia.

A pulverização de informações do setor privado - inclusive com diferenças conceituais no registro de atividades - permite aos estudiosos trabalhar com estimativas ou pesquisas particulares, ajudando, assim a manter a situação ainda mais nebulosa e favorecendo quem opta por agir à margem da lei. Ou seja, estudiosos muitas vezes ficam reféns de dados “oficiais”, produzidos pelo poder público e disponibilizado seletivamente, da forma como entendem útil e, porque não, menos danoso.

Por outro lado, é imperativo destacar o pioneirismo de pesquisas citadas, mas que, como publicadas há muitos anos, não conseguem abranger o recente fenômeno da expansão das milícias no Rio de Janeiro e suas novas alianças, bem como o deslocamento de lideranças do tráfico para a Baixada Fluminense com a entrada das UPPs e a reacomodação das facções no Rio de Janeiro.