Se há até pouco tempo a sigla REDD (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação) era familiar apenas aos entendidos nos assuntos das negociações sobre clima, hoje, numa velocidade estonteante, ela passou a fazer parte do vocabulário de ONGs, organizações indígenas e grupos de base na Amazônia.Mas em pouco tempo, REDD também se transformou em uma palavra controversa. Enquanto alguns consideram REDD como a grande esperança na luta pela proteção florestal e climática, outros o veem como uma ameaça de mercantilização da natureza e dos habitats naturais. Um dos primeiros efeitos de REDD já é visível: ele divide (não só) movimentos sociais na América Latina. Por que REDD desperta esperanças tão divergentes entre si?
REDD – De uma ideia óbvia a objeto de controvérsias
Uma das causas do desmatamento é a emissão de dióxido de carbono (CO2) – segundo estimativas, ele é responsável por 15 a 20 por cento das emissões globais de CO2. Com o lançamento do Relatório Stern (2006), esta, no fundo antiga sabedoria, ganhou uma nova conjuntura. Desde então, a redução do desmatamento passou a ser vista como a solução milagrosa da política climática global: ela é barata, pode ser aplicada rapidamente e não provoca conflitos de interesses com as ambições de crescimento das potências industriais emergentes da Índia e da China. Durante a Conferência do Clima, realizada em Bali em 2007, a redução das emissões por desmatamento foi uma parte importante das negociações oficiais sobre o clima. Nascia, assim, a sigla REDD e tinha início a sua carreira ascendente. O documento Bali Road Map (que fixou as diretrizes para as negociações futuras) resumia já muitas coisas sob o conceito de REDD+: a redução do desmatamento, a preservação de florestas, a gestão florestal sustentável e o aumento dos estoques de carbono nas florestas.
Já no próprio Bali Road Map torna-se evidente que REDD será um campo de batalha: o que até hoje não está claro e gera controvérsias é o que REDD deverá e poderá contemplar. O documento de Bali inclui, por exemplo, a “gestão sustentável de florestas”, conceito normalmente utilizado para descrever a exploração extensiva de madeira. Os debates mundiais sobre REDD têm impacto especialmente na América Latina. A região amazônica, e neste caso particularmente no Brasil, se encontram as maiores áreas de floresta tropical do mundo. Por esta razão, o futuro de REDD depende decisivamente desta região.
Grandes expectativas
REDD despertou grandes expectativas, especialmente entre as organizações indígenas e não-governamentais (ONGs) no Brasil. Para os seus adeptos, REDD é uma oportunidade única para o estabelecimento de uma base econômica para a proteção florestal. Segundo Paulo Moutinho, do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), o CO2 armazenado na floresta amazônica possui um valor estimado de US$ 500 bilhões. Desta maneira, seria mais lucrativo proteger as florestas do que transformá-las em áreas de cultivo para soja ou criação de gado. Em um artigo publicado na revista Science (vol. 326, dez. 2009), cientistas de diferentes países calcularam que a interrupção total do desmatamento na região amazônica brasileira custaria aproximadamente entre US$ 7 e 18 bilhões por ano. Daniel Nepstad, um dos autores do estudo, considera possível mobilizar esta quantia através de REDD e mais ainda: “O objetivo do nosso estudo não era avaliar o quanto o mercado poderia pagar. Ele poderia pagar muito mais (que os 7 a18 bilhões)”.
Quando valores como os mencionados estão em jogo, não é possível comparar REDD com os programas atuais da cooperação internacional. Quantias na casa dos bilhões, pagas anualmente para a proteção florestal, mudariam de fato radicalmente as realidades econômicas e sociais da Amazônia.
É também perfeitamente compreensível que tais números gerem enormes expectativas entre os movimentos sociais na Amazônia. A Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (COIAB), o Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS), o Grupo de Trabalho Amazônico (GTA) e ONGs brasileiras uniram-se em uma mobilização pró-REDD. O Fórum da Amazônia Sustentável (sob a coordenação do Imazon – Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia) passou a ser um importante ator que engloba também, além das organizações da sociedade civil, empresas importantes e atuantes na Amazônia como a Vale ou a Alcoa. Estes atores manifestaram-se explicitamente a favor de REDD com mecanismos de mercado – desencadeando, com isso, uma discussão acirrada.
Entretanto vão se amontoando as declarações contra REDD com mecanismos de mercado.
Em 2009, no Brasil, foi publicada uma carta aberta, a chamada Carta de Belém, assinada por ONGs entre elas a FASE e Amigos da Terra Brasil, o Fórum da Amazônia Oriental (FAOR) e organizações camponesas (Via Campesina). Nesta declaração, os signatários posicionam-se claramente contra a comercialização e a utilização das florestas como commodities. Em outros países da América do Sul, assim como no Brasil, vem se intensificando a rejeição perante os mecanismos de mercado.
Da mesma maneira, o Fórum Social das Américas, a Cúpula Mundial dos Povos Sobre a Mudança Climática de Cochabamba e o governo da Bolívia redigiram declarações contra REDD com mecanismos de mercado. Também neste caso, o lobby foi eficaz. No início, o governo da Bolívia estava bastante aberto a todos os tipos de financiamento de REDD. Organizações indígenas da América do Sul assinaram inúmeras declarações tanto em favor quanto contra REDD. No entanto, as frentes, daqueles que defendem e dos que se opõem, estão cada vez mais inflexíveis.
Por que depositar esperanças no mercado?
Um apoio maior a REDD com mecanismos de mercado está evidentemente ligado às expectativas de vantagens financeiras que tenham sido despertadas. Segundo a crença dos defensores, apenas o mercado é capaz de gerar recursos financeiros suficientes para garantir os necessários bilhões para uma conservação florestal eficaz.
Virgilio Viana, ex-secretário de Estado do Meio Ambiente do Amazonas e lobbyista ativo de REDD, parte do mesmo princípio de que um mercado de CO2 internacional é capaz de mobilizar “sete bilhões de
dólares por ano até 2012”.
No entanto, a disponibilização de uma quantia tão alta depende da criação de um comércio de emissões no qual as emissões do Norte possam ser trocadas por certificados florestais. Os já existentes “mercados” voluntários de CO2 conseguem gerar apenas quantias consideravelmente inferiores. Um mercado de emissões internacional com certificados florestais não depende necessariamente de um acordo global sobre o clima, mas poderia também ser criado por uma lei climática dos Estados Unidos. Somente as propostas de uma lei climática atualmente negociada (Wexham/Markey) teriam, segundo Viana, o potencial de disponibilizar por ano US$ 10-20 bilhões para a proteção florestal.
A perspectiva de receber quantias desta ordem marcou a discussão no Brasil. Uma grande frente que vai desde governadores dos estados amazônicos, passando por ONGs até grupos indígenas empenhou-se, anteriormente à conferência de Copenhague, para que o governo brasileiro, contrariamente a sua posição até então, se comprometesse em favor de um regime de REDD com mecanismos de mercado.
Ceticismo perante o mercado
Do outro lado encontram-se os críticos. Os mecanismos de mercado só conseguirão de fato aportar quantias significativas se estiverem vinculados a uma compensação (offset). Ou seja: os poluidores do Norte alcançariam suas metas de redução através da compra de certificados de CO2 provenientes do desmatamento reduzido – apenas para continuar poluindo no Norte da mesma maneira como sempre fizeram. Contudo, um mecanismo de comércio de certificados de CO2 com esta estrutura ainda não existe no momento, o comércio europeu de emissões atualmente não permite o uso de certificados florestais.
A força explosiva de REDD no que diz respeito à política climática é evidente: a redução de CO2 omitida no norte é compensada com a preservação de florestas. Desta maneira, a reestruturação necessária da economia do Norte não avança. REDD torna-se um mecanismo para se ganhar tempo. No entanto, tendo em vista a situação atual das negociações sobre o clima, este poderia ser o único resultado, em curto prazo, realista das próximas rodadas.
Para os críticos de REDD com mecanismos de mercado, isto não significa apenas permitir a compra de indulgências, mas também dar um passo para a comercialização da natureza. „Desta maneira, terá se dado início a uma nova etapa de privatização da natureza, que, de forma inédita, se apropriará das águas, da biodiversidade e de tudo aquilo que possa se denominar serviços ambientais”, disse o presidente boliviano Evo Morales em uma declaração.
De uma maneira ou de outra, REDD como instrumento de mercado, tenderia a transformar atores sociais na Amazônia em prestadores de serviços. Tanto faz qual é a opinão que se tem sobre REDD com mecanismos de mercado – as consequências de uma tal transformação neste exato momento não têm como ser ignoradas: novas desigualdades mudarão radicalmente a estrutura social. Nem todos os grupos sociais possuem florestas (=CO2), por exemplo, como é o caso dos pescadores tradicionais. Também não é possível reduzir os ecossistemas da Amazônia a florestas. E apesar de todo o discurso de que os dois lados sairão ganhando, que aponta o mecanismo de REDD como uma vitória para a biodiversidade – no mercado de emissões o que conta é só o CO2 mensurável.
Os povos indígenas e os utilizadores tradicionais das florestas terão, no entanto, que se impor como prestadores de um serviço comercial perante outros prestadores de serviços, e isto não será possível sem a ajuda de um consultor. Já agora está surgindo uma nova geração de experts na Amazônia. Eles não entendem nada de ecologia ou de questões sociais, mas sabem bem como calcular o CO2, lidar com GPS e desenvolver projetos de REDD. Novos vocábulos penetram o vocabulário, tal como Carbon Hunters (caçadores de carbono) que realizam contratos não-regulados de CO2 com representantes de povos indígenas para um mercado voluntário.
REDD – Dúvidas e perguntas sem respostas
No entanto, para além da discussão sobre os princípios de REDD com mecanismos de mercado, há uma série de perguntas mais concretas sem respostas. Muitas ONGs internacionais, que em princípio não recusam a utilização de instrumentos de mercado, veem problemas e riscos no processo das negociações. Um dos pomos da discórdia continua sendo a definição de floresta, extremamente abrangente e imprecisa. Até hoje nas negociações do clima é utilizada a chamada Definição de Marraqueche que define floresta da seguinte maneira: “Forest is a minimum area of land of 0.5 ha with tree crown cover of more than 10-30 % with trees with a potential to reach a minimum height of 2-5 at maturity in situ” (floresta é uma área mínima de terreno de 0,5 hectare com cobertura de copa de árvore de mais de 10 a 30 por cento, com árvores com potencial de altura mínima de 2 – 5 metros na maturidade, in situ). Esta definição inclui claramente plantações e fomenta temores de que REDD possa ser utilizado de forma abusiva para transformar florestas (degradadas) em plantações ou pelo menos para o fomento de plantações de árvores. Isto é válido em especial para dendezeiros. Este temor une os defensores de REDD, que se preocupam com a “maneira”, aos críticos de seus princípios.
No Brasil, o governo criou o Fundo Amazônia, o primeiro projeto de REDD apoiado e financiado, principalmente pelo governo norueguês. No seu arsenal de regras, ele não estabelece claramente os limites entre florestas naturais e plantações e possibilita as seguintes linhas de financiamento:
• a promoção de sistemas florestais
• o desenvolvimento e estabelecimento de modelos de restauração de zonas protegidas com foco na utilização econômica
Neste caso, muito dependerá das características dos projetos de REDD num futuro próximo. A pressão de também integrar, sob determinadas condições, o reflorestamento em um mecanismo de REDD é grande e reforçada por grupos de pressão influentes.
Um prêmio para os desflorestadores?
Um segundo problema básico não resolvido em relação a REDD é a questão de como conciliar a redução do desmatamento com a preservação das florestas. Se REDD, como concebido originalmente, se concentrar especialmente na redução do desmatamento, os atuais destruidores das florestas seriam os maiores beneficiados enquanto, por exemplo, os povos indígenas que conservaram as suas florestas, sairiam de mãos completamente vazias. Entretanto, ficou claro também para os defensores de REDD que um mecanismo estruturado de tal maneira provocaria os mais graves problemas de legitimação. No Brasil, a ONG IPAM desenvolveu uma proposta na qual tanto a redução do desmatamento quanto a conservação de florestas poderiam receber certificados florestais. Contudo, não há garantia de que tais propostas coincidirão com os resultados das negociações.
Praticamente todos os atores da sociedade civil envolvidos no processo REDD, mas também o Banco Mundial, as Nações Unidas e muitos governos, ressaltam que ele deve respeitar e, se possível, fortalecer os direitos dos povos indígenas e usuários tradicionais das florestas. No entanto, o atual processo de REDD deixa dúvidas se este tipo de comprometimento não ficará apenas no discurso.
O “consentimento livre, prévio e informado” (FPIC - free, prior und informed consent) – deve servir como base para a inclusão dos indígenas. No entanto, REDD não tem origem no conjunto de exigências dos povos indígenas. Na Amazônia pode-se observar no momento uma competição a favor ou contra REDD, na qual os indígenas são muito mais objetos do que sujeitos. As apresentações de power point, também com as imensas quantias aqui citadas, são onipresentes em seminários e cursos. Em pouco tempo, um número surpreendente de atividades financiadas a favor de REDD foram se espalhando pela região amazônica. Todas essas atividades tinham e têm como objetivo obter a aprovação de REDD – por esta razão, “Readiness for REDD” (Preparação para REDD) é o nome dado a atual fase. Estes conjuntos de ações não são processos com um resultado pré-definido, eles são muito mais eventos publicitários que visam atrair as “partes interessadas”, são eventos que carecem do elemento de diálogo que também deveria permitir discussões sobre os princípios de REDD.
As divergências que observamos hoje são o resultado de um processo que desde o início visava o apoio em lugar de um diálogo abrangente.
A crítica dos povos indígenas da Guiana dirigida ao contrato de REDD celebrado entre o seu governo e a Noruega, que prevê o pagamento de 250 milhões de dólares para atividades de REDD através do Banco Mundial, é sintomática: “Exigimos que quaisquer procedimentos oficiais que visem a opção a favor (e contra) das estratégias de desenvolvimento de baixo carbono ou REDD+ (...) tenham como base os princípios estabelecidos no FPIC, entre eles, o nosso direito de desenvolver e adotar o nosso próprio FPIC e diretrizes de negociações de boa fé.”
A crítica feita ao acordo de REDD com a Guiana demonstra que o atual processo de REDD na Amazônia visa muito mais uma aprovação rápida do que um processo de FPIC paciente e longo.
Sem a garantia do cumprimento dos direitos dos povos indígenas e utilizadores tradicionais, REDD torna-se uma empreitada cheia de riscos. No Brasil, por um lado, os direitos dos povos indígenas na Amazônia estão assegurados amplamente, contudo, em grandes partes da região amazônica os títulos de propriedade são incertos ou discutíveis. De que maneira REDD funcionará sob estas condições? Os primeiros pareceres sobre o mecanismo salientam, por isso, a necessidade de esclarecer a questão da propriedade da terra na Amazônia. Contudo, isto seria um processo longo. O ritmo em que se vem trabalhando na “Preparação para REDD” não corresponde aos processos e às decisões complexas que um regime de clima e floresta implica.
Como prosseguir?
A parceria criada em 2010 deverá acolher os diferentes programas em um só lugar, especialmente o Fundo de Parceria de Carbono da Floresta (FCPF na sua sigla em inglês) do Banco Mundial e o Programa de REDD das Nações Unidas. Mas também até hoje este processo não conseguiu engrenar e os recursos prometidos para o programa “Preparação para REDD” fluem muito timidamente. Se Cancún conseguirá uma ruptura? No momento isto é mais do que questionável. Neste meio tempo, quase todos os participantes partem do princípio de que o processo será abrangente e longo até se chegar a um programa global de REDD, o que tendencialmente vai contra a expectativa de que ele se torne um instrumento de política climática de rápida implementação. Da mesma maneira, levou-se a cabo rapidamente um processo pouco nítido de projetos-piloto, seminários e consultas, criando um mundo REDD à parte na Amazônia. Neste meio tempo, se impôs amplamente a convicção de que REDD deveria ser implementado em três fases: a “Preparação para REDD) que deverá levar a uma segunda fase de programas de REDD, desenvolvidos a nível nacional e financiados através de fundos. Apenas na terceira fase deverá ser incluído um mercado de emissões com compensações (offsets). Portanto, o rápido lucro de bilhões de dólares que muitos esperavam de REDD representa um caminho árduo a percorrer. Por ora, é evidentemente mais fácil mobilizar doadores tradicionais como o Banco Mundial, as Nações Unidas e alguns governos (como o norueguês) do que o “mercado”. As lições tiradas na Europa mostraram que o estabelecimento de um mercado de emissões é um processo complexo e longo – principalmente quando se deseja movimentar muito dinheiro através de offsets, uma vez que o pagamento de compensações será feito apenas por aqueles que tenham grandes metas de redução (caps) a cumprir. O contexto político para tais metas de redução - estejam elas também diluídas pelos offsets- são, contudo, muito mais difíceis.
Requisitos mínimos para se chegar a um REDD com consenso geral
A ideia básica de consagrar uma compensação financeira para a preservação florestal em um mecanismos financeiro é certamente interessante e atraente para os países e povos da Amazônia. Mas para que REDD desta maneira não provoque uma fragmentação de grupos sociais e cause novas desigualdades econômicas, os seguintes requisitos básicos devem ser cumpridos:
• REDD deve ser concebido como política pública a nível nacional.
• É fundamental limitar o processo de REDD à redução do desmatamento e à conservação florestal.
• REDD não deve deixar brechas para o fomento de plantações florestais.
• Os direitos dos povos indígenas e dos usuários tradicionais devem estar garantidos em todos os níveis (nacional até local). O processo de diálogo para um FPIC deve ser transparente e os resultados não pré-definidos.
Se um REDD orientado para o mercado e baseado nos offsets é questionável do ponto de vista político-climático, causa a divisão dos povos indígenas da Amazônia e desencadeia grande resistência, é então chegado o momento de os atores mais importantes no âmbito de REDD (Banco Mundial, Nações Unidas, governos do Norte, grandes ONGs) entenderem isso como um fator objetivo e o considerarem com seriedade. Uma coisa, no entanto, é certa: REDD continuará sendo nos próximos anos um campo de controvérsias. A perspectiva compartilhada por muitos atores de que os povos indígenas ganhariam quantias bilionárias através dos mecanismos de mercado é neste momento nada mais que um desejo. Até que se estabeleça um mercado de emissões obrigatório com offsets para REDD, há ainda um longo, complexo e hoje totalmente inseguro caminho a percorrer. Seria fatal se a fixação em um mercado inexistente influenciasse hoje o projeto de REDD.
Thomas Fatheuer foi, de 2003 a julho de 2010, diretor da Fundação Heinrich Böll no Rio de Janeiro. Antes disso, trabalhou em projetos de proteção florestal na região amazônica. Hoje é autor e consultor em Berlim.